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关于北京市法律援助现状与未来的一点思考

信息发布:国家司法考试网 www.cnsikao.com  发布时间:2011-03-24  点击:  评论:

法律援助是实现法律面前人人平等和完善社会保障体系的重要措施。法律援助工作与构建社会主义和谐社会关系密切。提高法律援助的管理能力,不断改进和完善法律援助机构自身工作机制,充分有效地发挥法律援助工作的职能作用,是司法行政机关全面落实科学发展观的重要内容,对于有效解决社会矛盾,促进社会安定有序、和谐发展意义重大。

    一、法律援助工作面临的主要问题

   (一)法律援助的各项规定未能完全满足困难群众的法律需求。
    我国现有法律援助制度关于援助对象的规定、关于受援人权利的规定,均较为严格,即援助层面限定较窄。《法律援助条例》第十条规定在六种情况下,民、行案件的公民因经济困难没有委托代理人,可以向法律援助机构申请法律援助;《法律援助条例》第十一条、十二条规定,五种刑事诉讼案件中的公民,可以申请法律援助或者由法院指定辩护。因此使一些经济困难,但不在受援范围规定之内的困难群众,和一些条件略高于困难标准的困难群众,难以得到法律援助的服务。究其根源主要是法律援助受政府财力限制。

    北京现有享受最低生活保障待遇户23万左右,其中城镇人口占15万人。北京市的未成年人达234万;残疾人99.9万人,占全市人口数的6.49%;老年人203万,占全市人口数的14.7%。这支潜在的法律援助受援队伍是十分庞大的,群众的法律需求也呈现多样化。根据抽样调查的结果,更多法律援助范畴以外的法律问题正在困扰困难群众,比如城市的房屋土地拆迁,医疗事故纠纷等。现有的法律援助案件范围,不足以跟进困难群众日益增长的援助需要,实践中供需矛盾日益明显。
    (二)案件补贴和受援人素质影响律师办案质量。
    北京现行的民事案件800元,刑事案件500元的补贴标准,与律师办案收费有一定程度的差距。尽管我们将出台新的案件补贴办法,调高补贴额度,但仍无法比拟社会律师承办案件的费用。物质利益上的差距,使律师对承办法律援助案件的积极性不高。
    法律援助的受援人通常缺乏法律意识,文化素质偏低,长期的无助状态造成他们思想偏执、固执己见、疑心重重。这些当事人既不能正确理解和处理个人与社会的关系,又难以听取和接受律师的意见,要求律师根据自己的错误主张办理,使中心律师在办案过程中难以得到当事人的理解和密切配合,增加了办案难度。
    当事人带来的障碍和压力,迫使律师花精力去克服当事人的心理障碍,猜测当事人的性格、意图、判断其意识真伪,调整受援人的心理障碍,排除来自他们自身的干扰。律师在处理这类案件时常常感到力不从心,困难重重,导致法律援助的服务质量总体上远远低于有偿服务的质量,当事人的合法权益得不到很好的维护,法律援助的社会信誉面临严峻挑战。
    要让法律援助制度达到应有的效果,不仅要求律师要有自愿参与的热情,还要求其从社会责任感出发重视法律援助案件质量。要在全社会营造关爱困难群众,关注法律援助的氛围,不仅在法律上,更在心理层面医治受援人的内心创伤,任重道远。
    (三)法律援助的经济困难标准掌握得过严。
    北京市城镇居民经济困难的标准是按照以下标准执行:
    (一)法律援助申请人的经济困难标准依申请人是否享受城市居民最低生活保障待遇或农村居民最低生活保障待遇来确定。具体标准由申请人住所地的区(县)人民政府当年公布的标准额度为准。
    (二)申请人住所地的经济困难标准与受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准不一致的,按照受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准执行。
    (三)区(县)级以上民政部门出具的最低生活保障证明为法律援助申请人证明其经济困难的书面凭证。尚未办理最低生活保障证明或自然灾害期间正在接受国家救济的灾民申请法律援助的,由申请人住所地的区(县)级以上民政部门或街道办事处(乡、镇人民政府)出具申请人经济困难的证明。该证明必须如实载明申请人家庭人口状况、就业状况、家庭人均收入等情况。
    然而在具体实践中,对这些标准难以掌握。一是外来人口户籍是农村的,只要提出申请法律援助,村委会一律出具“生活困难”;二北京地区出具经济困难证明掌握在最低生活保障线,街道、乡民政部门控制比较严格。有相当一部分没有法律服务购买能力的公民被排斥在法律援助之外,使法律援助和法律服务市场之间形成了一个“都不管”的地带,处于这个地带的公民既无法获得法律援助,也无法购买到法律服务,其合法权益得不到有效的保障。
      (四)法律援助与司法救助缺乏有效的联动机制。
    从司法保障体制来说,法律援助和法院人民法院诉讼费的缓、减、免都是一个国家司法保障机制中的组成部分,法律援助应包括律师法律援助和人民法院诉讼费的缓、减、免两方面。法院的诉讼费的缓、减、免本身是一个国家司法保障体制的一部分。目前,我国仍以律师的法律服务作为法律援助主线,人民法院诉讼费的缓、减、免方面尚未统一纳入法律援助范畴。当前,由于国民总体素质不高,诚信观念淡薄,法律意识较差,在民事案件中申请法律援助的案件采用非诉讼的方式解决难度很大,成功率很低,而利用诉讼手段提供法律服务则成为法律援助的主要形式。通过诉讼程序则首先必须向人民法院缴纳诉讼费,否则人民法院不予受理。因此,法院能否立案是开展法律援助的条件和保证。法律援助的当事人都是经济非常贫困的老弱病残公民,无力承担诉讼费用。事实上有许多经济困难的公民在获得法律援助后因缴不起诉讼费而立不上案,有的甚至被拒之法庭大门之外。又或者几经周折立案之后,诉讼费暂时缓交了,但伤残鉴定费不能免,申请人最终因缴不起鉴定费而被迫撤诉。一个案子从开始到结束,除案件受理费、鉴定费、诉讼保全费外,还有申请执行费等及其他诉讼费用,如不能缴纳其中任何一个环节的诉讼费用,当事人的权利就难以获得切实保护。在受援人的诉讼权利出现阻碍的情况下,法律援助也难以贯彻到底,作用也就大打折扣。所以,现行法律援助仅给予法律服务援助的规定,不足以对受援人权益给予充分保护。
    党的16届6中全会提出“健全社会保障体系”的决定,更加突出了加强对法律援助制度在我国社会保障法律体系中的重要地位、作用研究的价值和意义。法律援助未来的发展方向,便是纳入社会保障体系,这将提升法律援助应有的地位,顺畅法律援助渠道,完善流程各个环节,更加有序的健康发展。
    二、法律援助在社保体系中的地位和作用
    (一)法律援助与社会保障的内容在本质上高度契合
    1、法律援助的责任主体与社会保障的责任主体高度契合
    法律援助的责任主体是政府,社会保障的最终责任主体也是国家或政府。其原因是:第一,法律援助和社会保障都是维护社会稳定的一项基本社会制度,而维护社会稳定是国家繁荣的基础,也是政府的基本责任;第二,政府具有强有力的手段对社会弱势群体实施有效的保护,以维护社会公平,缓解社会矛盾,促进社会和谐发展。
    2、法律援助和社会保障的价值取向高度契合
    法律援助和社会保障都是法律赋予公民的一项基本权利,社会保障是保证全体社会成员基本生存权的必要手段,而法律援助是对公民合法权益的司法保障,“公民在法律面前一律平等” 的原则是我国宪法所确定的一项重要的政治与法律原则。法律援助制度作为保障公民无论贫富都能平等实现合法权益的重要制度因此,从广义上讲,社会保障也应包括司法保障,因为他们的终极目的都是为了维护社会稳定和和谐发展。
    3、法律援助和社会保障的功能高度契合
    法律援助和社会保障的功能都是稳定经济、政治和社会秩序。
    社会保障借助国家力量解决社会上大量存在的失业、贫困和疾病等社会问题,起到对社会经济进行干预和对国民收入进行再分配,使社会上的弱势群体能分享到经济发展的成果,消除社会成员的不安全感,从而实现社会的稳定和发展。法律援助的社会稳定功能表现在:当弱势群体由于司法上的劣势地位难以维护自身的合法权益时,法律援助可以改变他们在司法上的劣势地位,弱化其对社会的排斥感和逆反心理,从而促进社会的安定团结。
    4、法律援助和社会保障的服务对象高度契合
    社会保障是通过国民收入再分配,对社会弱势群体进行保护的社会收入分配政策。法律援助是保护社会弱势群体合法权益的司法救济制度。在我国,法律援助主要针对弱势群体而设立的,包括职工、军人、犯人和其它社会公民。只要受援对象是维护自身合法权利而因经济困难的及确实无能力或无完全能力支付法律服务费用的,均可寻求法律援助。在北京这样的大都市,弱势群体的主要特征是经济收入低、生活质量低、社会地位低和心理承受低,他们的生存困境体现为“六难”:就业难、生活难、住房难、子女教育难、医疗难和法律救助难,社会保障和法律救助从不同的角度对社会弱势群体进行救助,形成对弱势群体的完善的救助系统。
    (二)法律援助在社会保障体系中的地位
    1.法律援助是社会保障体系中不可或缺的重要部分
    现代社会保障是政府和社会为了解除或预防某些社会经济风险对社会成员造成的威胁,通过一系列公共措施,为社会成员的生存和发展提供的一种保护,是现代社会实现保护人权的一种重要手段。人权的实现,需要借助于人身财产安全、社会福利、司法公正等公共产品的消费或使用,而只有国家才能提供这种公共产品,它生产并出售人们必须的安全、福利和公正等产品;同时它也像一架巨型的保险公司,向不特定的人提供诸如社会保障和法律援助这样的特定的公共产品服务。从这个意义上讲,法律援助属于社会保障这个体系中的重要组成部分,与其他诸如最低生活保障、住房社会保障、医疗保障等其他社会保障制度共同构成对贫弱者的社会保障体系。
    2.法律援助在社会保障体系中以间接救助的方式实现社会保障的终极目的
    国家不仅要通过宪法和法律赋予公民应当享有的各种权利, 而且要为公民行使权利和实现权利提供保障。特别是在需要法律帮助而又无力支付法律服务费用时, 国家必须提供援助。社会救助按其利益实现方式的不同, 分为直接救助和间接救助两种形式。直接救助是指直接将救助物质发放给被救助者, 由其自由支配; 间接救助是指不直接将救助的物质或实物发放给被救助者,而是符合救助条件的公民凭法定证明无偿或减费享受一定的权益, 使其本应缴纳该费用才能实现的权利得以实现, 法律援助即属于这种间接救助形式。
    3.法律援助作为司法人权保障制度在社会保障体系中居于核心地位
    社会保障以保障人权为核心,集中体现了国家对需要采用社会保障手段解决各种社会问题的意志,其核心是对社会成员基本人权的保障。法律援助保障弱势者获得法律救济的权利。法律救济是人权保障的最后手段,是对受到侵害的权利的补救与恢复,对损害或侵害行为予以纠正和惩罚,没有权利的救济,基本人权的保障往往会落空。我国法律援助制度的建立也正是为了弱势者不受经济困难的制约,享有与普通公民同等的法律救济权,保障司法公正,实现法律面前人人平等的宪法原则。
    (三)法律援助在北京社会保障体系作用
    目前,北京的社会保障和法律援助制度的建设处于各自推进阶段。加强两者关系研究的紧迫性日益明显。按照人们的一般理解,社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等内容。事实上,法律援助在社会保障体系中居于不容忽视的重要地位。尽管法律援助与一般概念中的社会保障有所不同,但在构建和谐社会的过程中,法律援助同样具有社会保障的功能。将弱势群体的法律保护纳入法律援助的轨道,是社会保障制度规范发展的必然要求。法律援助通过法律来有效地扶贫、扶弱,是对社会保障体系的进一步完善。

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